Απαγόρευση διεξαγωγής ειρηνικής διαδήλωσης. Η έλλειψη σαφούς νομικής βάσης της απαγόρευσης παραβίασε την ελευθερία του συνέρχεσθαι
AΠΟΦΑΣΗ
Cheremskyy κατά Ουκρανίας της 07.12.2023 (αρ. προσφ. 20981/13)
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Η Εκτελεστική Επιτροπή του Δημοτικού Συμβουλίου του Χάρκοβο ζήτησε από το τοπικό δικαστήριο να απαγορεύσει τη διεξαγωγή ειρηνικής διαδήλωσης που προτίθετο να πραγματοποιήσει ο προσφεύγων υπό το έμβλημα «Ουκρανία για δίκαιες εκλογές» σε πάρκο στο κέντρο της πόλης. Οι τοπικές αρχές και τα δικαστήρια βασίστηκαν για αυτήν την απόφαση στην προσωρινή νομοθεσία που ρυθμίζει τη διαδικασία διεξαγωγής ειρηνικών διαδηλώσεων.
Επικαλούμενος το άρθρο 11 (ελευθερία του συνέρχεσθαι) της ΕΣΔΑ, ο προσφεύγων ισχυρίστηκε ότι η απαγόρευση δεν βασίστηκε στο νόμο. Συγκεκριμένα, τόνισε ότι επί 30 χρόνια η Κυβέρνηση δεν είχε ψηφίσει νόμο που να ορίζει σαφείς και ξεκάθαρους κανόνες για την πραγματοποίηση ειρηνικών συγκεντρώσεων. Αντ’ αυτού, οι περιορισμοί βασίζονταν σε αποφάσεις που λαμβάνονταν σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίες παρενέβαιναν αδικαιολόγητα στην ελευθερία του ειρηνικού συνέρχεσθαι και εφαρμόζονταν επιλεκτικά.
Το Δικαστήριο του Στρασβούργου παρατήρησε ότι δεν φαίνεται ότι η εγχώρια νομολογία και οι δικαστικές αποφάσεις στην παρούσα υπόθεση αντιστάθμισαν την έλλειψη σαφούς νομικής βάσης, στην εφαρμοστέα νομοθεσία, του προσβαλλόμενου περιορισμού του δικαιώματος του προσφεύγοντος στην ελευθερία του συνέρχεσθαι και συνολικά έκρινε ότι ο περιορισμός του δικαιώματος του προσφεύγοντος να πραγματοποιήσει μια συγκέντρωση δεν βασίστηκε σε νομικές διατάξεις που πληρούσαν τις απαιτήσεις της Σύμβασης για την ποιότητα του νόμου.
Συνεπώς, το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση της ελευθερίας του συνέρχεσθαι (άρθρο 11 της ΕΣΔΑ) και επιδίκασε 3.000 ευρώ για ηθική βλάβη.
ΔΙΑΤΑΞΗ
Άρθρο 11
ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
Ο προσφεύγων γεννήθηκε το 1972 και ζει στο Χάρκοβο. Στις 11 Αυγούστου 2012 ο προσφεύγων ενημέρωσε την τοπική αστυνομία για την πρόθεσή του να πραγματοποιήσει ειρηνική συγκέντρωση, υπό το σύνθημα «Ουκρανία για δίκαιες εκλογές», από τις 12 Αυγούστου 2012 και μετά, για αόριστο χρονικό διάστημα, στο πάρκο Shevchenko στο κέντρο της πόλης του Χάρκοβο. Η αστυνομία διαβίβασε την ειδοποίηση του προσφεύγοντος στο Δημοτικό Συμβούλιο του Χάρκοβο (εφεξής «το Συμβούλιο»).
Δεν υπάρχουν πληροφορίες σχετικά με το αν ο προσφεύγων επιχείρησε πράγματι να πραγματοποιήσει τη διαδήλωση στις 12 Αυγούστου 2012, όπως δήλωσε στις αρχές.
Στις 13 Αυγούστου 2012 η εκτελεστική επιτροπή του Συμβουλίου αποφάσισε ότι η συγκέντρωση που σκόπευε να πραγματοποιήσει ο προσφεύγων δεν έπρεπε να επιτραπεί και ζήτησε από το τοπικό δικαστήριο να την απαγορεύσει.
Την ίδια ημέρα το περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο έκανε δεκτό το αίτημα και απαγόρευσε την συγκέντρωση. Το δικαστήριο σημείωσε ότι τα εξεταζόμενα θέματα ρυθμίζονταν από τους Προσωρινούς Κανονισμούς σχετικά με τη διαδικασία οργάνωσης και διεξαγωγής συγκεντρώσεων, συλλαλητηρίων, πορειών και διαδηλώσεων στην πόλη του Χάρκοβο, οι οποίοι ήταν δεσμευτικοί βάσει του άρθρου 73 του νόμου περί τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ουκρανία, και ότι τηρήθηκε η διαδικασία που προβλέπεται στους εν λόγω κανονισμούς για την εξέταση από τις τοπικές αρχές της γνωστοποίησης του προσφεύγοντος. Το δικαστήριο στήριξε την απόφασή του να απαγορεύσει την συγκέντρωση στους ακόλουθους λόγους: α) η ειδοποίηση που απέστειλε ο προσφεύγων δεν παρείχε σαφείς λεπτομέρειες σχετικά με τη συγκέντρωση, β) η ειδοποίηση δεν είχε αποσταλεί σε εύλογο χρονικό διάστημα (είχε ημερομηνία 11 Αυγούστου 2012 και είχε παραληφθεί από το Συμβούλιο στις 13 Αυγούστου 2012, ενώ η συγκέντρωση είχε προγραμματιστεί για τις 12 Αυγούστου 2012), γ) ο προσφεύγων σκόπευε να πραγματοποιήσει συγκέντρωση για αόριστο χρονικό διάστημα, δ) ο προσφεύγων είχε επιλέξει το κέντρο της πόλης ως τόπο διεξαγωγής της συγκέντρωσης, όχι μακριά από περιοχές με σημαντικά επίπεδα οδικής κυκλοφορίας, και ε) η προτεινόμενη τοποθεσία ήταν ένα μέρος όπου οι κάτοικοι της πόλης ήθελαν να ξεκουράζονται και να συμμετέχουν σε δραστηριότητες αναψυχής. Το δικαστήριο σημείωσε περαιτέρω ότι «δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η συγκέντρωση δεν ήταν αντίθετη προς τα συμφέροντα των κατοίκων του Χάρκοβο». Επιπλέον, η συγκέντρωση θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την υγεία και τη ζωή τους, καθώς και το δικαίωμά τους να κυκλοφορούν με ασφάλεια στην πόλη. Το δικαστήριο δήλωσε επίσης ότι «το υλικό του φακέλου της υπόθεσης δεν αποδεικνύει ότι δεν υπήρχε δυνατότητα παραβίασης των δικαιωμάτων και των ελευθεριών των ατόμων που δεν συμμετείχαν στην συγκέντρωση».
Στις 17 Σεπτεμβρίου 2012 το Διοικητικό Εφετείο του Χάρκοβο απέρριψε την προσφυγή του προσφεύγοντος. Το δικαστήριο σημείωσε ότι ο χρόνος και ο τόπος της συγκέντρωσης συνέπεσαν με τον χρόνο και τον τόπο της έκθεσης μελιού και της ανθοκομικής έκθεσης, οι οποίες επρόκειτο να πραγματοποιηθούν από τις 14 έως 23 Αυγούστου 2012 στο ίδιο πάρκο. Η πραγματοποίηση της συγκέντρωσης την ίδια ώρα και στον ίδιο τόπο με τις εν λόγω εκθέσεις θα μπορούσε να οδηγήσει σε παραβίαση της δημόσιας τάξης και σε απειλή για την ασφάλεια, διότι στη συγκέντρωση του προσφεύγοντος θα μπορούσε να προσχωρήσει αυθόρμητα άγνωστος αριθμός ατόμων. Εάν αυτό συνέβαινε, ο αριθμός των συμμετεχόντων στη συγκέντρωση του προσφεύγοντος θα αυξανόταν και η συγκέντρωση θα γινόταν ανεξέλεγκτη, γεγονός που θα εμπόδιζε την κυκλοφορία ανθρώπων και οχημάτων.
Στις 15 Νοεμβρίου 2012 το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο απέρριψε αναίρεση του προσφεύγοντος.
Ο προσφεύγων κατήγγειλε ότι οι τοπικές αρχές και τα δικαστήρια απαγόρευσαν την ειρηνική του συγκέντρωση με βάση υπερβολικές υποθέσεις και ότι οι αποφάσεις τους δεν βασίστηκαν στο νόμο, δεν επιδίωξαν νόμιμο σκοπό και δεν ήταν αναγκαίες σε μια δημοκρατική κοινωνία. Ο προσφεύγων σημείωσε ότι επί 30 χρόνια η Κυβέρνηση δεν είχε ψηφίσει νόμο που να ορίζει σαφείς και ξεκάθαρους κανόνες για την πραγματοποίηση ειρηνικών συγκεντρώσεων. Αντ’ αυτού, οι περιορισμοί βασίζονταν σε αποφάσεις που λαμβάνονταν σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίες παρενέβαιναν αδικαιολόγητα στην ελευθερία του ειρηνικού συνέρχεσθαι και εφαρμόζονταν επιλεκτικά, καθώς οι ίδιοι χώροι χρησιμοποιούνταν και για άλλες μαζικές συγκεντρώσεις.
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
(i) Ως προς την ύπαρξη παρέμβασης:
Το Δικαστήριο επανέλαβε ότι το δικαίωμα της ελευθερίας του συνέρχεσθαι που κατοχυρώνεται στο άρθρο 11 είναι θεμελιώδες δικαίωμα σε μια δημοκρατική κοινωνία και, όπως και το δικαίωμα της ελευθερίας της έκφρασης, αποτελεί ένα από τα θεμέλια μιας δημοκρατίας. Συνεπώς, δεν πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά. Ως εκ τούτου, το δικαίωμα αυτό καλύπτει τόσο τις ιδιωτικές συγκεντρώσεις όσο και τις συγκεντρώσεις σε δημόσιους χώρους, είτε αυτές είναι στατικές είτε έχουν τη μορφή πορείας. Επιπλέον, μπορεί να ασκηθεί από μεμονωμένους συμμετέχοντες και από τα πρόσωπα που οργανώνουν τη συγκέντρωση (βλ. Kudrevičius κ.α. κατά Λιθουανίας [GC], αριθ. 37553/05 § 91).
(ii) Ως προς το εάν η παρέμβαση βασίστηκε στο νόμο:
Το Δικαστήριο επανέλαβε ότι μια επέμβαση συνιστά παραβίαση του άρθρου 11, εκτός εάν «προβλέπεται από το νόμο», επιδιώκει έναν ή περισσότερους νόμιμους σκοπούς σύμφωνα με την παράγραφο 2 και είναι «αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία» για την επίτευξη των σκοπών αυτών (βλ. μεταξύ άλλων, Kudrevičius κ.α., ό.π., § 102).
Οι εκφράσεις «προβλέπεται από το νόμο» και «σύμφωνα με το νόμο» στα άρθρα 8 έως 11 δεν απαιτούν μόνο ότι το προσβαλλόμενο μέτρο πρέπει να έχει κάποια βάση στο εσωτερικό δίκαιο, αλλά αναφέρονται επίσης στην ποιότητα της νομοθεσίας. Ο νόμος πρέπει να είναι προσιτός στους ενδιαφερόμενους και να είναι διατυπωμένος με επαρκή ακρίβεια ώστε να τους επιτρέπει – αν χρειαστεί, με την κατάλληλη συμβουλή – να προβλέπουν, σε βαθμό εύλογο υπό τις περιστάσεις, τις συνέπειες που μπορεί να επιφέρει μια συγκεκριμένη ενέργεια. Επίσης, ο νόμος πρέπει να είναι επαρκώς σαφής ως προς τους όρους του, ώστε να παρέχει στα άτομα επαρκή ένδειξη για τις περιστάσεις και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι δημόσιες αρχές έχουν το δικαίωμα να παρεμβαίνουν στα δικαιώματα που εγγυάται η Σύμβαση (βλ. μεταξύ άλλων, Lashmankin κ.α. κατά Ρωσίας της 07.02.2017, αρ. προσφ. 57818/09 και 14 άλλες §§ 410-11).
Στην προκειμένη περίπτωση, τα δικαστήρια αναφέρθηκαν ρητά στις διατάξεις του εσωτερικού δικαίου. Οι διατάξεις αυτές, αλλά και το σχετικό δίκαιο που ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο και η πάγια νομολογία του Συνταγματικού Δικαστηρίου, στο μέτρο που τα δικαστήρια μπορούν να θεωρηθούν ότι τις έλαβαν υπόψη τους, πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτέλεσαν τη νομική βάση της προσβαλλόμενης απαγόρευσης. Συνεπώς, το Δικαστήριο έπρεπε να εξετάσει αν η νομική αυτή βάση πληρούσε τις απαιτήσεις της Σύμβασης περί «ποιότητας του δικαίου».
Το Δικαστήριο επισήμανε ότι η εξουσία του να ελέγχει την συμμόρφωση προς το εθνικό δίκαιο είναι περιορισμένη, καθώς η ερμηνεία και η εφαρμογή του δικαίου αυτού εναπόκειται πρωτίστως στις εθνικές αρχές. Το Δικαστήριο σημείωσε ότι εξέτασε λεπτομερώς το υφιστάμενο ουκρανικό νομικό πλαίσιο σχετικά με τη διαδικασία διεξαγωγής ειρηνικών διαδηλώσεων στην υπόθεση Vyerentsov κατά Ουκρανίας, η οποία αφορούσε γεγονότα που χρονολογούνται από το 2010.
Το Δικαστήριο τόνισε ότι δεν έχει εκδοθεί νέα νομοθεσία για την ελευθερία του συνέρχεσθαι στην Ουκρανία μετά τα παραπάνω συμπεράσματά του στην υπόθεση Vyerentsov και, ως εκ τούτου, δεν βρήκε λόγους να παρεκκλίνει από αυτήν στην παρούσα υπόθεση.
Το Δικαστήριο υπογράμμισε περαιτέρω ότι ο Κώδικας Διοικητικής Δικαιοσύνης, και ειδικότερα το άρθρο 182 αυτού, προβλέπει τη διαδικασία με την οποία τα δικαστήρια μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία του συνέρχεσθαι «προς το συμφέρον της εθνικής ασφάλειας και της δημόσιας τάξης», για την αποτροπή «πραγματικού κινδύνου ταραχών ή εγκλημάτων» ή για την αποτροπή «κινδύνου για την υγεία του πληθυσμού ή για τα δικαιώματα και τις ελευθερίες άλλων ανθρώπων». Κατά τη γνώμη του Δικαστηρίου, η διατύπωση αυτή, η οποία αναπαράγει παρόμοια διατύπωση στο άρθρο 39 του Συντάγματος και στο άρθρο 11 της Σύμβασης, απλώς επιβεβαιώνει ότι το δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι δεν είναι απόλυτο δικαίωμα και μπορεί να περιοριστεί για τους σκοπούς που απαριθμούνται σε αυτό. Εν πάση περιπτώσει, οι εγχώριες αρχές και τα δικαστήρια στην παρούσα υπόθεση στήριξαν τις αποφάσεις τους για τον περιορισμό του δικαιώματος του προσφεύγοντος στην ελευθερία του συνέρχεσθαι στους Προσωρινούς Κανονισμούς σχετικά με τη διαδικασία οργάνωσης και διεξαγωγής συναντήσεων, συγκεντρώσεων, πορειών και διαδηλώσεων στην πόλη του Χάρκοβο.
Είναι αλήθεια ότι σύμφωνα με το άρθρο 38 § 1 (β) (3) του νόμου περί τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ουκρανία, ο νομοθέτης έχει μεταβιβάσει στις τοπικές αρχές εξουσίες για την επίλυση ζητημάτων σχετικά με τη διεξαγωγή μαζικών εκδηλώσεων και τη διασφάλιση της δημόσιας ασφάλειας και τάξης κατά τη διάρκεια της διεξαγωγής τέτοιων εκδηλώσεων. Ωστόσο, δεν φαίνεται ότι η εν λόγω εξουσιοδότηση περιελάμβανε εξουσίες θέσπισης κανόνων για θέματα που απαιτούν ρύθμιση με νόμο του Κοινοβουλίου. Παρά το γεγονός αυτό, οι Προσωρινοί Κανονισμοί, μία πράξη του Δήμου του Χάρκοβο, υποτίθεται ότι όντως θεσπίζουν ουσιαστικούς κανόνες και περιορισμούς σχετικά με τη διοργάνωση και τη διεξαγωγή διαδηλώσεων στην πόλη. Υπό το πρίσμα των απαιτήσεων των άρθρων 39 και 92 του Συντάγματος, μια τέτοια άσκηση θέσπισης κανόνων από τις τοπικές αρχές για ένα τόσο σημαντικό θέμα όπως η ελευθερία του συνέρχεσθαι δεν φαίνεται να έχει νομική βάση στο ουκρανικό δίκαιο και, ως εκ τούτου, η νομιμότητα οποιουδήποτε περιορισμού που βασίζεται σε μια πράξη δευτερογενούς δικαίου όπως οι εν λόγω Προσωρινοί Κανονισμοί, εγείρει σοβαρές αμφιβολίες.
Το Δικαστήριο παρατήρησε περαιτέρω ότι δεν φαίνεται ότι η εγχώρια νομολογία και οι αποφάσεις των δικαστηρίων στην επίδικη υπόθεση θα μπορούσαν να θεωρηθούν ότι αντιστάθμισαν την έλλειψη σαφούς νομικής βάσης, στην εφαρμοστέα νομοθεσία, του προσβαλλόμενου περιορισμού του δικαιώματος του προσφεύγοντος στην ελευθερία του συνέρχεσθαι. Πράγματι, η θέση που έλαβε το Συνταγματικό Δικαστήριο στην απόφασή του του 2001 ήταν ότι αυτό μπορεί να γίνει μόνο με τη θέσπιση νομοθεσίας. Επίσης, στην προκειμένη περίπτωση οι τοπικές αρχές και τα δικαστήρια επικεντρώθηκαν στο να ελέγξουν αν οι περιορισμοί στην ελευθερία του συνέρχεσθαι του προσφεύγοντος ήταν σύμφωνοι με τους περιορισμούς που είχαν εισαχθεί από τις τοπικές αρχές, αγνοώντας την προφανή έλλειψη νομικής βάσης για να συμμετάσχουν οι ίδιες σε μια τέτοια θέσπιση κανόνων. Ειδικότερα, η απόφαση του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου υποδηλώνει ότι θεώρησε τους προσωρινούς κανονισμούς ως δεσμευτικούς και ως εκ τούτου περιορίστηκε στο να ελέγξει αν υπήρχαν διαδικαστικές παραβιάσεις κατά την εφαρμογή τους.
Το Δικαστήριο σημείωσε επίσης ότι, ελλείψει σαφήνειας όσον αφορά τα κριτήρια για την επιβολή περιορισμών στην ελευθερία του συνέρχεσθαι, οι τοπικές αρχές και τα δικαστήρια έκαναν ορισμένες υποθέσεις που θα μπορούσαν να θεωρηθούν ότι καθιστούν πρακτικά αδύνατη οποιαδήποτε απόφαση που επιτρέπει τη διεξαγωγή ειρηνικής συγκέντρωσης. Το Δικαστήριο προβληματίστηκε ιδιαίτερα με την απαίτηση που επιβλήθηκε στον προσφεύγοντα να αποδείξει ότι η συγκέντρωσή του δεν ήταν αντίθετη προς τα συμφέροντα του τοπικού πληθυσμού. Εάν η απαίτηση αυτή κατανοηθεί ως αναφερόμενη σε «συμφέροντα» με τη συνήθη γενική έννοια της λέξης, είναι σημαντικό να τονιστεί ότι θα ήταν ασυμβίβαστο με τις θεμελιώδεις αξίες της Σύμβασης εάν η άσκηση των δικαιωμάτων της Σύμβασης από άτομα που έχουν αντίθετες απόψεις – όπως φαίνεται να πρότειναν οι αρχές στην περίπτωση του προσφεύγοντος – εξαρτιόταν από την αποδοχή της από την πλειοψηφία (βλέπε, τηρουμένων των αναλογιών, Barankevich κατά Ρωσίας της 26.07.2007, αρ. προσφ. 10519/03 § 31). Επιπλέον, μια τέτοια προϋπόθεση φαίνεται να αποτελεί αδύνατο έργο για οποιονδήποτε επιθυμεί να συγκεντρωθεί ειρηνικά και να εκφράσει απόψεις, ιδίως όταν οι απόψεις αυτές δεν είναι ευνοϊκές για εκείνους που είναι υπεύθυνοι για τη διασφάλιση του δικαιώματος ειρηνικής συνάθροισης, και, επιπλέον, φαίνεται να αφήνει το ζήτημα της άδειας για οποιαδήποτε συγκέντρωση στην πόλη στην πλήρη και απεριόριστη διακριτική ευχέρεια των τοπικών αρχών.
Υπό το πρίσμα των παραπάνω, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο περιορισμός του δικαιώματος του προσφεύγοντος να πραγματοποιήσει μια συγκέντρωση δεν βασίστηκε σε νομικές διατάξεις που πληρούσαν τις απαιτήσεις της Σύμβασης για την ποιότητα του νόμου.
Έχοντας καταλήξει σε αυτό το συμπέρασμα, το Δικαστήριο δεν χρειάστηκε να ελέγξει αν πληρούνται οι άλλες δύο προϋποθέσεις (νόμιμος σκοπός και αναγκαιότητα της παρέμβασης) που ορίζονται στο άρθρο 11 § 2 της ΕΣΔΑ.
Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση της ελευθερίας του συνέρχεσθαι (άρθρο 11 της Σύμβασης).
Δίκαιη Ικανοποίηση (άρθρο 41)
Το Δικαστήριο επιδίκασε 3.000 ευρώ για ηθική βλάβη (επιμέλεια: chirdarisv@gmail.com).
