Οι Εισαγγελείς και οι δικαστές δικαιούνται να ασκούν κριτική για θέματα δικαιοσύνης και ανεξαρτησίας τους
ΑΠΟΦΑΣΗ
Kövesi κατά Ρουμανίας της 05.05.2020 (αρ. 3594/19)
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Κριτική Εισαγγελέως της διαφθοράς για νομοθετικές μεταρρυθμίσεις. Απόλυσή της και ελευθερία της έκφρασης. Πρόσβαση σε δικαστήριο.
Παύση της Γενικής Εισαγγελέως κατά της Διαφθοράς πριν τη λήξη της δεύτερης θητείας της μετά από κριτική που άσκησε στις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις στον τομέα της διαφθοράς. Ισχυρίστηκε ότι δεν ήταν σε θέση να προσβάλει τη συγκεκριμένη απόφαση σε δικαστήριο.
Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε ειδικότερα ότι δεν υπήρχε τρόπος για να προσφύγει η Εισαγγελέας στο δικαστήριο εναντίον της παύσης της, καθώς οι διαδικασίες αυτές θα μπορούσαν να εξετάσουν μόνο τις τυπικές πτυχές της σχετικής Υπουργικής Απόφασης και όχι το ουσιαστικό επιχείρημά της ότι είχε απομακρυνθεί επειδή είχε επικρίνει τις νομοθετικές αλλαγές. Παραβίαση του άρθρου 6 § 1 (δικαίωμα σε δίκαιη δίκη) της ΕΣΔΑ.
Επίσης, το δικαίωμά της στην ελευθερία της έκφρασης παραβιάστηκε επειδή η παύση της οφειλόταν στην κριτική που είχε ασκήσει κατά την άσκηση των καθηκόντων της σε ένα θέμα σημαντικού δημοσίου συμφέροντος. Ένα από τα καθήκοντά της ως Γενική Εισαγγελέως κατά της Διαφθοράς ήταν να εκφράζει τη γνώμη της για νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που θα μπορούσαν να έχουν αντίκτυπο στη δικαιοσύνη και την ανεξαρτησία της, καθώς και στον αγώνα κατά της διαφθοράς.
Είναι προφανές ότι η πρόωρη παύση της αντιστρατευόταν τον ίδιο τον σκοπό της διατήρησης της δικαστικής ανεξαρτησίας και είχε «ανασταλτικό αποτέλεσμα», αποθαρρύνοντας όχι μόνο την ίδια, αλλά και άλλους εισαγγελείς και δικαστές από τη συμμετοχή σε δημόσια συζήτηση για τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν τη δικαστική και την ανεξαρτησία των δικαστών.
Παραβίαση του άρθρου 10 (δικαίωμα στην ελευθερία έκφρασης) της ΕΣΔΑ.
ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ
Άρθρο 6
Άρθρο 10
ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
Η προσφεύγουσα Laura-Codruța Kövesi, είναι Ρουμάνα υπήκοος που γεννήθηκε το 1973 και ζει στο Βουκουρέστι.
Η προσφεύγουσα διορίστηκε για πρώτη φορά ως Γενική Εισαγγελέας για την Καταπολέμησης της Διαφθοράς (Direcţia Naţională Anticorupţie, «DNA»), τον Μάιο του 2013 για τριετή θητεία. Μετά από θετική αξιολόγηση από τον τότε Υπουργό Δικαιοσύνης και από το Τμήμα εισαγγελέων του Ανώτατου Συμβουλίου του δικαστικού σώματος (Consiliul Superior al Magistraturii, «CSM»), ο Πρόεδρος της Ρουμανίας τον Απρίλιο του 2016 την διόρισε και για δεύτερη θητεία, από τον Μάιο του 2016 έως τον Μάιο του 2019.
Οι κοινοβουλευτικές εκλογές τον Δεκέμβριο του 2016 οδήγησαν στο σχηματισμό μιας νέας κυβέρνησης, η οποία πρότεινε αρκετές νομοθετικές μεταρρυθμίσεις στο σύστημα δικαιοσύνης, συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, της αποποινικοποίησης της κατάχρησης εξουσίας που διαπράχθηκε κατά την ψήφιση νομοθεσίας. Τα νομοθετικά μέτρα, που εγκρίθηκαν το 2017, προκάλεσαν διαδηλώσεις και διεθνή ανησυχία, καθώς κινήθηκε και έρευνα από το «DNA» για τον τρόπο με τον οποίο ορισμένα νομοθετήματα είχαν εγκριθεί.
Τον Φεβρουάριο του 2018, ο Υπουργός Δικαιοσύνης πρότεινε την παύση της προσφεύγουσας, παραπέμποντας, μεταξύ άλλων, σε τρεις αποφάσεις του Συνταγματικού Δικαστηρίου που εκδόθηκαν σε σχέση με τη δραστηριότητα του DNA και τις δημόσιες δηλώσεις που είχε κάνει. Το Τμήμα Εισαγγελέων του Ανώτατου Συμβουλίου του δικαστικού σώματος, αρνήθηκε με πλειοψηφία να εγκρίνει την παύση της, απορρίπτοντας σε μεγάλο βαθμό τις επικρίσεις της Υπουργού για αυτήν δεδομένου ότι δεν βρέθηκαν αποδείξεις ότι η διαχείρισή της ήταν ανεπαρκής. Τον Απρίλιο του 2018 ο Πρόεδρος της Ρουμανίας αρνήθηκε με τη σειρά του να υπογράψει το διάταγμα παύσης. Μετά από αυτό η Κυβέρνηση προσέφυγε στο Συνταγματικό Δικαστήριο.
Τον Μάιο του 2018, το Συνταγματικό Δικαστήριο διέταξε τον Πρόεδρο να υπογράψει το διάταγμα, διαπιστώνοντας, μεταξύ άλλων, ότι ούτε ο Πρόεδρος, ούτε το Συνταγματικό Δικαστήριο είχαν την εξουσία να εκτιμήσουν τους λόγους που υπέβαλε ο Υπουργός Δικαιοσύνης στην πρότασή του. Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι τα διοικητικά δικαστήρια μπορούσαν να εξετάσουν μόνο την εξωτερική νομιμότητα της διοικητικής απόφασης που εκδόθηκε, πιο συγκεκριμένα τη νομιμότητα της διαδικασίας αλλά όχι τη σκοπιμότητά της.
Στηριζόμενη στο άρθρο 6 § 1 (δικαίωμα σε δίκαιη δίκη / δίκαιη ακρόαση) της Σύμβασης, η προσφεύγουσα παραπονέθηκε ότι δεν είχε πρόσβαση σε δικαστήριο για να υπερασπιστεί τα δικαιώματά της σε σχέση με την παύση της από τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως κατά της Διαφθοράς.
Σύμφωνα με το άρθρο 10 (ελευθερία έκφρασης), ισχυρίστηκε ότι η θητεία της είχε λήξει μετά την δημόσια έκφραση των απόψεών της, υπό την εισαγγελική της ιδιότητα, σχετικά με τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που επηρεάζαν το δικαστικό σώμα.
Υπέβαλε επίσης καταγγελία σύμφωνα με το άρθρο 13 (δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής) σε συνδυασμό με τα άρθρα 6 § 1 και 10 της Σύμβασης.
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
Άρθρο 6 § 1
Το Δικαστήριο επανέλαβε ότι κατ’ αρχήν, οι διαφορές μεταξύ δημοσίων υπαλλήλων και του κράτους εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, εκτός εάν πληρούνται δύο προϋποθέσεις, όπως ορίζονται στο Vilho Eskelinen κ.λπ. Οι προϋποθέσεις είναι ότι η νομοθεσία αποκλείει ρητά την πρόσβαση σε δικαστήριο για την επίλυση της διαφοράς και ότι ο αποκλεισμός αυτός βασίζεται σε αντικειμενικούς λόγους προς το συμφέρον του κράτους.
Δεν υπήρχε τέτοιος ρητός αποκλεισμός στην υπόθεση της προσφεύγουσας εισαγγελέως, λαμβάνοντας υπόψιν το επιχείρημα της κυβέρνησης ότι δεν είχε εξαντλήσει τα εσωτερικά ένδικα μέσα, αφού δεν υπέβαλε την υπόθεσή της ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου.
Επιπλέον, οποιοσδήποτε αποκλεισμός σε αυτήν την περίπτωση δεν θα ήταν αντικειμενικά δικαιολογημένος: η απουσία δικαστικού ελέγχου της διαδικασίας παύσης του γενικού εισαγγελέα κατά της διαφθοράς δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από τα συμφέροντα του κράτους, δεδομένου ότι μόνο η εποπτεία από ανεξάρτητο δικαστικό όργανο θα μπορούσε να προστατεύσει τα εξέχοντα μέλη του δικαστικού σώματος από την αυθαιρεσία της εκτελεστικής εξουσίας.
Το Δικαστήριο κατέληξε επομένως στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 6 εφαρμόζεται στην υπόθεση της προσφεύγουσας υπό αστική πτυχή.
Σχετικά με το ουσιαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η Κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε το γεγονός ότι δεν υπήρξε δικαστικός έλεγχος της υπόθεσης. Αντίθετα, είχε υποστηρίξει ότι δεν είχε εξαντλήσει τα εσωτερικά ένδικα μέσα. Συγκεκριμένα, δεν είχε προσφύγει ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων κατά της Απόφασης της Υπουργού Δικαιοσύνης, η οποία είχε εκθέσει τους λόγους παύσης της, αντίθετα με την απόφαση του δικαστικού συμβουλίου και του σχετικού διατάγματος του Προέδρου.
Ωστόσο, το ΕΔΔΑ σημείωσε ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η Απόφαση του Υπουργού θεωρείται ως μη εκτελεστή διοικητική πράξη που δεν είχε κανένα αποτέλεσμα από μόνη της. Επιπλέον, τα έγγραφα που υπέβαλε η Κυβέρνηση είχαν δείξει ότι οι μη κυβερνητικές οργανώσεις είχαν προσπαθήσει να αμφισβητήσουν την έκθεση του Υπουργού στο δικαστήριο χωρίς επιτυχία. Όσον αφορά την απόφαση του Τμήματος Εισαγγελέων του Ανώτατου Συμβουλίου του δικαστικού σώματος, η προσφεύγουσα δεν είχε έννομο συμφέρον να την προσβάλλει, αφού ήταν υπέρ της.
Επιπλέον, το Συνταγματικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οποιαδήποτε διοικητική προσφυγή εναντίον της Υπουργικής Απόφασης θα μπορούσε να οδηγήσει μόνο σε εκτίμηση του κατά πόσον οι εξωτερικές διατυπώσεις νομιμότητας είχαν τηρηθεί, ενώ η καταγγελία της προσφεύγουσας απαιτούσε εξέταση της ουσίας και της σκοπιμότητας αυτής.
Συνεπώς, το Δικαστήριο δεν ήταν πεπεισμένο ότι η προσφεύγουσα είχε διαθέσιμο ένα αποτελεσματικό ένδικο μέσο για να προβάλλει αποτελεσματικά στο δικαστήριο τους πραγματικούς λόγους της παύσης της από τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως κατά της Διαφθοράς.
Το Δικαστήριο τόνισε ότι οποιαδήποτε σοβαρή και γνήσια αμφισβήτηση σχετικά με τη νομιμότητα μιας παρέμβασης στα πολιτικά δικαιώματα ενός ατόμου προϋποθέτει ότι τα άτομα έχουν το δικαίωμα να θέσουν το ζήτημα αυτό ενώπιον δικαστηρίου που έχει θεσπιστεί σύμφωνα με το εσωτερικό δίκαιο. Επισημαίνεται επίσης ότι το Συμβούλιο της Ευρώπης και η Ευρωπαϊκή Ένωση, αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στο διαδικαστικό σκέλος που αφορά απομάκρυνση ή παύση εισαγγελέων που συνδέεται με την ανεξαρτησία τους, στο οποίο συμπεριλαμβάνεται και η παρέμβαση μιας ανεξάρτητης αρχής από το εκτελεστικό και το νομοθετικό σώμα.
Το Δικαστήριο απέρριψε την ένσταση της κυβέρνησης για μη εξάντληση των εγχώριων ενδίκων μέσων και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το εναγόμενο κράτος είχε παραβιάσει την ουσία του δικαιώματος πρόσβασης της προσφεύγουσας ενώπιον δικαστηρίου λόγω των συγκεκριμένων ορίων που έθετε ως προς την εξέταση της υπόθεσής από το Συνταγματικό Δικαστήριο.
Κατά συνέπεια, υπήρξε παραβίαση του δικαιώματος πρόσβασης της σε δικαστήριο.
Άρθρο 10
Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι υπήρχαν εκ πρώτης όψεως αποδεικτικά στοιχεία που να δικαιολογούν την αιτιώδη σχέση μεταξύ του δικαιώματος της προσφεύγουσας στην ελευθερία της έκφρασης και τη λήξη της θητείας της. Η αιτιολογία της κυβέρνησης για την παύση της δεν ήταν πειστική. Η λήξη της θητείας της συνιστούσε επομένως μια παρέμβαση στο δικαίωμά της στην ελευθερία της έκφρασης.
Στη συνέχεια επικέντρωσε την ανάλυσή του στο κατά πόσον η κυβερνητική απόφαση για την παύση της είχε επιδιώξει νόμιμο σκοπό ή «επιτακτική κοινωνική ανάγκη», προκειμένου να δικαιολογηθεί η παρέμβαση σύμφωνα με το άρθρο 10 § 2.
Νόμιμος σκοπός
Το Δικαστήριο σημείωσε ότι ο Υπουργός Δικαιοσύνης ανέφερε την ανάγκη προστασίας του κράτους δικαίου ως λόγου για την παύση της προσφεύγουσας από τη θέση της, μια διαδικασία που είχε ξεκινήσει μετά την κριτική της στις νομοθετικές προτάσεις και ξεκίνησε ποινικές έρευνες σχετικά με τα μέσα που είχε χρησιμοποιήσει ο ίδιος. Είχε επίσης ισχυριστεί ότι η συμπεριφορά της είχε δημιουργήσει μια κρίση, η οποία είχε καταστήσει τη Ρουμανία αντικείμενο ανησυχίας σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο.
Το Δικαστήριο παρατήρησε ότι η ανησυχία αυτή, αντιθέτως, αφορούσε την παύση της προσφεύγουσας.
Επιπλέον, θεώρησε ότι δεν είχαν υποβληθεί στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το μέτρο εξυπηρετούσε το σκοπό της προστασίας του κράτους δικαίου ή οποιουδήποτε άλλου νόμιμου σκοπού. Ήταν μια συνέπεια εξαιτίας της προηγούμενης άσκησης του δικαιώματος στην ελευθερία έκφρασης εκ μέρους της προσφεύγουσας. Ούτε η κυβέρνηση δεν υπέβαλε οποιοδήποτε νόμιμο σκοπό για την εν λόγω παρέμβαση.
Επομένως, το Δικαστήριο δεν μπορούσε να αποδεχθεί ότι η παρέμβαση είχε επιδίωξη θεμιτού σκοπού.
Παρόλο που ένα τέτοιο συμπέρασμα συνήθως ολοκληρώνει την εξέταση των καταγγελιών σύμφωνα με το άρθρο 10, ωστόσο το Στρασβούργο αποφάσισε να αξιολογήσει εάν η παρέμβαση ήταν απαραίτητη σε μια δημοκρατική κοινωνία.
Απαραίτητη σε μια δημοκρατική κοινωνία
Το Δικαστήριο σημείωσε ότι η προσφεύγουσα είχε υποβάλει την εν λόγω κριτική υπό την επαγγελματική της ιδιότητα, ως Γενική Εισαγγελέας κατά της Διαφθοράς. Είχε επίσης χρησιμοποιήσει τη θέση της για να εκκινήσει έρευνες αναφορικά με υποψίες τέλεσης αδικημάτων διαφθοράς από μέλη της κυβέρνησης σε σχέση με πολύ αμφισβητούμενες νομοθετικές διατάξεις και για να ενημερώσει το κοινό σχετικά με αυτές τις έρευνες. Είχε επιπλέον εκφράσει τη γνώμη της απευθείας στα μέσα μαζικής ενημέρωσης ή κατά τη διάρκεια επαγγελματικών συγκεντρώσεων.
Το Δικαστήριο αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στο αξίωμα της προσφεύγουσας ως Γενικής Εισαγγελέως κατά της διαφθοράς, της οποίας τα καθήκοντα περιελάμβαναν την έκφραση της γνώμης της για τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που μπορούσαν να έχουν αντίκτυπο στη δικαιοσύνη και την ανεξαρτησία της και, πιο συγκεκριμένα, για την καταπολέμηση των πράξεων διαφθοράς που διέπραττε το Υπουργείο της.
Η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης είχε αναγνωρίσει ότι πρέπει να έχουν οι εισαγγελείς το δικαίωμα συμμετοχής σε δημόσιες συζητήσεις για θέματα που αφορούν το δίκαιο, τη διοίκηση της δικαιοσύνης και την προώθηση και προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, και ότι πρέπει να είναι σε θέση να διώκουν δημόσιους αξιωματούχους για αδικήματα, ιδίως για διαφθορά, χωρίς προσκόμματα.
Επιπλέον, η θέση και οι δηλώσεις της προσφεύγουσας, οι οποίες σαφώς εμπίπτουν στο πλαίσιο μίας συζήτησης για θέματα σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, απαιτούσε υψηλό βαθμό προστασίας για την ελευθερία της έκφρασης και αυστηρό έλεγχο τυχόν παρεμβάσεων από το κράτος. Το κράτος, με τη σειρά του, είχε περιορισμένη διακριτική ευχέρεια («στενό περιθώριο εκτίμησης») όσον αφορά τέτοιες παρεμβάσεις.
Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η παύση της προσφεύγουσας και οι λόγοι που τη δικαιολογούσαν δεν θα μπορούσαν να συμβιβαστούν με την ιδιαίτερη φύση της δικαστικής λειτουργίας ως ανεξάρτητου τμήματος της κρατικής εξουσίας και στην αρχή της ανεξαρτησίας των εισαγγελέων, η οποία – σύμφωνα με το Συμβούλιο της Ευρώπης και άλλα διεθνή όργανα- αποτελούσε βασικό πυλώνα διατήρησης της δικαστικής ανεξαρτησίας. Φαίνεται λοιπόν ότι η πρόωρη παύση της αντιστρατευόταν τον ίδιο τον σκοπό της διατήρησης της ανεξαρτησίας του δικαστικού σώματος.
Η σοβαρότητα του μέτρου πρέπει επίσης να είχε «ανασταλτικό αποτέλεσμα» αποθαρρύνοντας όχι μόνο την ίδια αλλά και άλλους εισαγγελείς και δικαστές από τη συμμετοχή σε δημόσια συζήτηση σχετικά με τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν το δικαστικό σώμα και γενικότερα σε θέματα που αφορούν την ανεξαρτησία του δικαστικού σώματος.
Αναφερόμενος στα πορίσματά του βάσει του άρθρου 6, το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι ο περιορισμός στην ελευθερία της έκφρασης δεν συνοδεύτηκε από αποτελεσματικές και επαρκείς διασφαλίσεις κατά της κατάχρησης.
Η παύση της προσφεύγουσας από τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως κατά της διαφθοράς δεν είχε συνεπώς επιδιώξει κάποιον από τους νόμιμους σκοπούς που αναφέρονται στο άρθρο 10 § 2 και δεν ήταν «απαραίτητη σε δημοκρατική κοινωνία».
Επομένως, υπήρξε παραβίαση του άρθρου 10 της ΕΣΔΑ.
Άλλα άρθρα
Λαμβάνοντας υπόψη τα συμπεράσματά του βάσει του άρθρου 6, το ΕΔΔΑ διαπίστωσε ότι δεν προέκυψε χωριστό ζήτημα βάσει του άρθρου 13.
Δίκαιη ικανοποίηση (άρθρο 41)
Ο προσφεύγων δεν υπέβαλε αξίωση για ικανοποίηση και επομένως το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υπήρχε αίτημα επιδίκασης ποσού (επιμέλεια echrcaselaw.com).
