Η νομολογιακή διαφοροποίηση μεταξύ Τμημάτων του ΣτΕ για το ίδιο θέμα παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου και τη δίκαιη δίκη
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΣΙΝΕ ΤΣΑΓΚΑΡΑΚΗΣ Α.Ε.Ε. κατά Ελλάδας της 23.06.2019 (αριθ. προσφυγής 17257/13)
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Αποκλίσεις στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ του 4ου και 5ου Τμήματος και της Ολομέλειας και 4ου Τμήματος. Αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και προστασία του περιβάλλοντος. Αναποτελεσματικότητα του μηχανισμού εναρμόνισης της νομολογίας και παραβίαση της δίκαιης δίκης. Άδεια οικοδομής και άδεια λειτουργίας.
Αίτηση ακύρωσης εταιρείας κατά των αδειών οικοδομής και των αδειών λειτουργίας που χορηγήθηκαν σε ανταγωνίστριες εταιρείες για έναν πολυκινηματογράφο σε μια περιοχή που προορίζεται για ιδιωτικές κατοικίες. Το κεντρικό νομικό ζήτημα ήταν το εάν μπορούσε να επανεξεταστεί η νομιμότητα της οικοδομικής άδειας και έτσι να εξεταστεί η νομιμότητα και η καταλληλότητα της έκδοσης της άδειας λειτουργίας. Κατόπιν παραπομπής από το 4ο Τμήμα, η Ολομέλεια έκρινε, όπως και το 5ο Τμήμα, ότι η επανεξέταση πρέπει να λαμβάνει χώρα τόσο κατά τη χορήγηση της οικοδομικής άδειας, όσο και κατά τη χορήγηση της άδειας λειτουργίας, με σκοπό τη τήρηση της συνταγματικής αρχής της προστασίας του περιβάλλοντος.
Ωστόσο, μετά την επανάληψη της υπόθεσης, το 4ο τμήμα δεν συμφώνησε με την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ. Έκρινε ότι, σύμφωνα με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η νομιμότητα της οικοδομικής άδειας δεν μπορούσε να επανεξεταστεί από τις αρχές κατά την έκδοση της άδειας λειτουργίας. Κατά συνέπεια, απέρριψε την αίτηση της προσφεύγουσας εταιρείας.
Το Δικαστήριο του Στρασβούργου έκρινε ότι η νομολογιακή σύγκρουση μεταξύ των δύο Τμημάτων του ΣτΕ συνεχίστηκε επί σειρά ετών και μάλιστα, παρά την απόφαση της Ολομέλειας. Αυτό δημιούργησε μια κατάσταση νομικής αβεβαιότητας, επισημαίνοντας την αναποτελεσματικότητα του μηχανισμού εναρμόνισης της νομολογίας. Καταδίκη της Ελλάδας για παραβίαση του δικαιώματος της δίκαιης δίκης . Άρθρο 6 § 1 της ΕΣΔΑ.
Σχόλιο
Η απόφαση αυτή αποτελεί τη συνέχεια μιας σειράς αποφάσεων του ΕΔΔΑ που αντιμετωπίζουν ένα σοβαρό θεσμικό πρόβλημα που αφορά την ειδική έκφανση της δίκαιης δίκης, αυτής της ασφάλειας δικαίου.
Η ασφάλεια του δικαίου αντιμετωπίζεται πολύ σοβαρά από το Στρασβούργο. Το Δικαστήριο την χαρακτηρίζει ως εγγενές θεμελιώδες δικαίωμα που διατρέχει όλη την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και πηγάζει από το σύνολο των δικαιωμάτων της ΕΣΔΑ αποτελώντας θεμελιώδες στήριγμα του κράτους δικαίου . Η ασφάλεια δικαίου αποσκοπεί κυρίως να διασφαλίσει τη σταθερότητα των νομικών καταστάσεων και να ενισχύσει την εμπιστοσύνη του κοινού στη δικαιοσύνη.
Οποιαδήποτε εξακολουθητική απόκλιση της νομολογίας μπορεί να δημιουργήσει μια κατάσταση νομικής αβεβαιότητας που μειώνει την εμπιστοσύνη του κοινού στο δικαστικό σύστημα, κάτι που διαρρηγνύει τον ιστό του κράτους δικαίου .
Η πιθανότητα εμφάνισης αποκλίσεων στη νομολογία κατά το Δικαστήριο του Στρασβούργου είναι λογικό να υφίσταται σε κάθε δικαστικό σύστημα. Αυτό από μόνο του δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αντίθετο στην ΕΣΔΑ. Οι απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των διαδίκων δεν μπορούν να κατοχυρώσουν από μόνες τους και αυτόνομα, ένα κεκτημένο δικαίωμα για μία σταθερή, σίγουρη και προβλέψιμη νομολογία. Η εξέλιξη της νομολογίας όχι μόνον δεν είναι αντίθετη στην ορθή απονομή της δικαιοσύνης αλλά είναι και επιβεβλημένη για τον εκσυγχρονισμό της, την μη αποξένωσή της από την πραγματικότητα και τον παράλληλο βηματισμό της δικαιοσύνης με την κοινωνική ζωή και με τα δεδομένα της εκάστοτε εποχής. Η νομολογία οφείλει να διαθέτει την ευελιξία μιας δυναμικής και εξελισσόμενης προσέγγισης στη σύγχρονη πραγματικότητα.
Το Στρασβούργο έχει θεσπίσει κριτήρια βάσει των οποίων η έκδοση αντιφατικών αποφάσεων από τα εθνικά δικαστήρια παραβιάζει το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη. Τα κριτήρια αυτά είναι τα εξής: α) Η ύπαρξη στη νομολογία των εγχώριων δικαστηρίων έντονων και διαρκών σε βάθος χρόνου αποκλίσεων, β) η μη πρόβλεψη ικανού και αποτελεσματικού μηχανισμού για την εξάλειψη των αντιφατικών αποφάσεων και γ) η πρακτική εφαρμογή του μηχανισμού αυτού και οι συνέπειες της εφαρμογής αυτής στην εκάστοτε εξεταζόμενη υπόθεση.
Κατά το ΕΔΔΑ ο ρόλος ενός ανωτάτου εθνικού δικαστηρίου είναι να άρει: α) τις νομολογιακές συγκρούσεις μεταξύ των δικαστηρίων της ουσίας και β) τις νομολογιακές συγκρούσεις μεταξύ των τμημάτων του ίδιου δικαστηρίου, έτσι ώστε να σταθεροποιήσει και να παγιοποιήσει την ερμηνεία μίας νομοθετικής διάταξης, καταργώντας, μ’ αυτόν τον τρόπο τη νομική αβεβαιότητα που θα μπορούσε να υπάρχει σε ένα θέμα.
Το ΕΔΔΑ έχει εκδώσει μια σειρά αποφάσεων για το θέμα της αντιφατικής και αντικρουόμενης νομολογίας εντός του αυτού ανωτάτου δικαστηρίου. Ενδεικτικά αναφέρονται οι πιο πρόσφατες: α) Στην απόφαση Hayati Çelebi κ.α. κατά Τουρκίας της 24.01.2017 το Στρασβούργο έκρινε ότι υπήρξε παραβίαση του άρθρου 6 § 1 (δικαίωμα σε δίκαιη δίκη), λόγω των εμφανών αντιθέσεων και αποκλίσεων στη νομολογία των Τμημάτων του Αρείου Πάγου για την έναρξη της παραγραφής στις αγωγές αποζημιώσεων, και λόγω της αποτυχίας εναρμονισμού της νομολογίας του ανώτατου δικαστηρίου, β) Στην πρόσφατη απόφαση Mariyka Popova και Asen Popov κατά Βουλγαρίας της 11.04.2019 εμφανίστηκε αντιφατική νομολογία στην ερμηνεία διάταξης από διαφορετικές συνθέσεις του Αρείου Πάγου για την ευθύνη ασφαλιστικής εταιρείας σε τροχαία ατυχήματα. Το Στρασβούργο θεώρησε ότι υπήρχαν «βαθιές και μακροχρόνιες διαφορές» ως προς την ερμηνεία του βουλγαρικού Εμπορικού Νόμου από το Ανώτατο Δικαστήριο της Βουλγαρίας, γεγονός που επηρέασε τη συγκεκριμένη υπόθεση. Ωστόσο, η εθνική νομοθεσία περιλάμβανε ένα μηχανισμό ικανό να αποκαταστήσει αυτές τις διαφορές, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ λίγο μετά την έκδοση των αποφάσεων στην περίπτωση των προσφευγόντων και εντός εύλογου χρονικού διαστήματος και έτσι το ΕΔΔΑ δεν καταδίκασε τη Βουλγαρία, γ) στην ακόμα πιο πρόσφατη απόφαση Aksis κ.α. κατά Τουρκίας της 30.04.2019 το ΕΔΔΑ αντιμετώπισε την αντιφατική νομολογία μεταξύ των πολιτικών τμημάτων του Αρείου Πάγου που αφορούσαν αγωγές αποζημιώσεων κατά κατασκευαστών διαμερισμάτων από σεισμό στη Τουρκία. Υπήρξε νομολογιακή απόκλιση των προθεσμιών παραγραφής ανάλογα με τη νομική αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών και αναμφισβήτητα αντικρουόμενη νομολογία για το εάν οι επίδικες αξιώσεις για αποζημίωση απέρρεαν από ενδοσυμβατική ή αδικοπρακτική ευθύνη. Το 13ο Πολιτικό Τμήμα του Ανώτατου Δικαστηρίου απέρριψε την αγωγή των προσφευγόντων κατά των εργολάβων, για τον λόγο ότι είχε θεωρήσει τις αξιώσεις τους ως συμβατικές και όχι εξ αδικοπραξίας και έλαβε ως χρόνο υπολογισμού για την παραγραφή την ημερομηνία λήξης των κατασκευαστικών εργασιών. Αντίθετα, αντίστοιχες αγωγές που είχαν κριθεί από το 4ο Πολιτικό Τμήμα του ΑΠ, είχαν θεωρηθεί ως αδικοπρακτικές και είχε ληφθεί ως ημερομηνία έναρξης της παραγραφής της αγωγής τους η ημερομηνία του σεισμού. Οι προσφεύγοντες υπέβαλαν αίτηση στον Πρόεδρο του Αρείου Πάγου για εναρμόνιση της νομολογίας αλλά απορρίφθηκε. Το Στρασβούργο διαπίστωσε παραβίαση του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη.
Στην εδώ παρουσιαζόμενη και σχολιαζόμενη απόφαση του ΕΔΔΑ που αφορά τη χώρα μας το Στρασβούργο διαπίστωσε μια «βαθιά και συνεχιζόμενη» διαφοροποίηση μεταξύ της νομολογίας δύο Τμημάτων του Συμβουλίου της Επικρατείας σχετικά με το ζήτημα του κατά πόσον ήταν δυνατός ή ακόμη και επιβάλλετο ο έλεγχος του επιτρεπτού της εγκατάστασης κινηματογράφου σε ορισμένη περιοχή από την άποψη των ισχυουσών στην περιοχή αυτή χρήσεων τόσο κατά το στάδιο της χορήγησης άδειας ίδρυσης, όσο και κατά το στάδιο της χορήγησης άδειας λειτουργίας. Η απόκλιση αυτή ήταν μακροχρόνια. Το Στρασβούργο διαπίστωσε επίσης την ύπαρξη μηχανισμού επιφορτισμένου με τον ρόλο της άρσης των νομολογιακών συγκρούσεων μεταξύ των διοικητικών δικαστηρίων ή ακόμη και μεταξύ των τμημάτων του ΣτΕ, ρόλος που έχει ανατεθεί στην Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Εν προκειμένω, η Ολομέλεια του ΣτΕ κλήθηκε να αποφασίσει σχετικά με το κρίσιμο νομικό ζήτημα που αποτέλεσε τη βάση της νομολογιακής απόκλισης μεταξύ του τέταρτου και του πέμπτου τμήματος του δικαστηρίου, δηλαδή αν η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μπορούσε ή όχι να υπερισχύσει επί της αρχής της προστασίας του περιβάλλοντος. Από τη μία πλευρά, το πέμπτο τμήμα είχε λάβει θέση υπέρ της υπεροχής της προστασίας του περιβάλλοντος, ενώ από την άλλη, το τέταρτο τμήμα υπέρ της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Η Ολομέλεια έκρινε ότι ο έλεγχος του επιτρεπτού της εγκατάστασης πολυκινηματογράφου έπρεπε να λάβει χώρα, ή να διαπιστωθεί αν ήταν επιτρεπτός και αναγκαίος τόσο στο στάδιο της χορήγησης της άδειας ίδρυσης όσο και της χορήγησης της άδειας λειτουργίας, έτσι ώστε να τηρείται και να εφαρμόζεται η συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της προστασίας του περιβάλλοντος. Η Ολομέλεια του ΣτΕ εκτίμησε ότι ένας τέτοιος κινηματογράφος διαφέρει από έναν απλό από άποψη πολεοδομικού δικαίου και λόγω της επιβάρυνσης της περιοχής. Και θεώρησε ότι οι αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων δεν θα μπορούσαν να εφαρμοστούν εφόσον υφίσταται παραβίαση των συνταγματικών δια-τάξεων για την προστασία του περιβάλλοντος.
Το ΕΔΔΑ προβαίνει σε μια εκτεταμένη αναφορά του θέματος στην προκειμένη υπόθεση. Και διαπιστώνει ότι η απόφαση του τετάρτου Τμήματος του ΣτΕ επέτρεπε την κανονική λειτουργία του πολυκινηματογράφου ενώ αυτή του πέμπτου την παύση της λειτουργίας του. Επιπλέον, η κατάσταση επιδεινώθηκε περισσότερο με την άρνηση του δημάρχου να συμμορφωθεί με την απόφαση του πέμπτου Τμήματος, άρνηση που υιοθετήθηκε κατά κάποιο τρόπο από την Τριμελή Επιτροπή του Συμβουλίου της Επικρατείας που είναι αρμόδια να παρακολουθεί την ορθή εκτέλεση των αποφάσεων του εν λόγω δικαστηρίου. Κατά το ΕΔΔΑ η απόκλιση μεταξύ των δύο Τμημάτων συνεχίζεται για αρκετά χρόνια και εξακολουθεί να υφίσταται παρά την απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αυτό οδήγησε σε μια κατάσταση νομικής αβεβαιότητας και ανέδειξε την αναποτελεσματικότητα του ελληνικού μηχανισμού εναρμόνισης της νομολογίας, ώστε να παράσχεται το ζητούμενο, η ασφάλεια δικαίου.
Τέλος το Δικαστήριο του Στρασβούργου διαπίστωσε ότι οι προϋποθέσεις που έχει θέσει όσον αφορά την ασφάλεια δικαίου δεν πληρούνται εν προκειμένω και ότι υπήρξε πλήρης αδυναμία να αποκατασταθεί αυτή και να εναρμονιστεί η νομολογία του ίδιου του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, όπως απαιτεί η δίκαιη δίκη.
Η παρουσιαζόμενη απόφαση του ΕΔΔΑ κινείται προς την ορθή κατεύθυνση και δείχνει τις αδυναμίες της ελληνικής δικαιοσύνης. Είναι πραγματικά παράδοξο Τμήμα Ανώτατου Δικαστηρίου να μην ευθυγραμμίζεται με την απόφαση της Ολομέλειας. Και είναι θλιβερό να μην μπορεί η ελληνική δικαιοσύνη να παράσχει ασφάλεια δικαίου στον πολίτη που προσφεύγει για να δικαιωθεί. Πολύ σωστά το ΕΔΔΑ επιρρίπτει τις ευθύνες στο ελληνικό κράτος που αδυνατεί να παράσχει τη θεσμική δυνατότητα εφαρμογής στη πράξη του ήδη υπάρχοντος μηχανισμού για την άρση των νομολογικών συγκρούσεων.
Αναμφίβολα οι αρχές που συγκρούστηκαν στα Τμήματα και στην Ολομέλεια του Συμβουλίου Επικρατείας έχουν δικαιολογητικές βάσεις και θεωρητικό υπόβαθρο. Όμως ο διάδικος που προσφεύγει στην ελληνική δικαιοσύνη έχει την εύλογη απαίτηση να του παρασχεθεί η βεβαιότητα ασφαλούς δικαστικής κρίσης και όχι η αβεβαιότητα μιας δικαστικής απόφασης που θα εξαρτάται από τις θεωρητικές απόψεις των εκάστοτε δικαστών που θα αποτελούν την σύνθεση των Τμημάτων. Αυτό είναι ανεπίτρεπτο για ένα κράτος δικαίου, πολύ δε περισσότερο για ένα Ανώτατο Δικαστήριο της χώρας που υποχρεούται να παράξει ασφαλή νομολογία.
Αναμφίβολα η ελληνική πολιτεία οφείλει να οργανώσει την δικαιοσύνη με τέτοιο αποτελεσματικό τρόπο ώστε να εναρμονίζεται η εγχώρια νομολογία χωρίς ταλαιπωρίες των πολιτών και διαδίκων και δη σε τόσο σοβαρά θέματα όπως η προστασία του περιβάλλοντος, η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και η ασφάλεια δικαίου.
Βασίλης Χειρδάρης
